ru
Новости
  • 11.08.2019

    Опубликованы работы Лауреатов конкурса эссе 2019 г.

    Подробнее
  • 17.06.2019

    Всероссийский молодежный конкурс эссе 2019

    Подробнее
  • 25.03.2019

    Tворческий конкурс НАТО 70 лет/Эстония 15 лет в НАТО

    Подробнее
  • 24.12.2018

    Развитие международного научно-исследовательского сотрудничества в сфере исследований актуальных проблем формирования архитектуры Европейской безопасности.

    Подробнее

16.08.2010Паневкина Марина, Волгоград

ВОПРОСЫ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ И ПОЛИТИКИ БЕЗОПАСНОСТИ В КОНСТИТУЦИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РФ: РАЗДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ

ВОПРОСЫ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ И ПОЛИТИКИ БЕЗОПАСНОСТИ В КОНСТИТУЦИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РФ: РАЗДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ.

«Внешняя политика» - понятие неразрывное с понятием «государство», в той же мере, что и понятие «безопасность». Однако вопрос о разграничении компетенции государственных органов в данных сферах до сих пор остается неразработанным в научной среде. Нет исследований, посвященных процессу принятия внешнеполитических решений, детально не исследованы функции различных государственных органов, ведающих вопросами внешней политики и политики безопасности, соотношение их компетенции, неясен вопрос об их ответственности.

То небольшое количество источников, которое удалось обнаружить автору данного исследования по указанной теме, оказалось непригодным в силу их классовой ориентированности и чрезмерного употребления цитатами из трудов В.И. Ленина и К. Маркса[1].

Поэтому актуальность данного исследования налицо.

Вопросы внешней политики в Конституции и законодательстве РФ.

В соответствии с п. «к» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации (п. «о» ст. 72 Конституции РФ)[2].

 Концепция внешней политики РФ закрепляет, что Президент Российской Федерации в соответствии со своими конституционными полномочиями осуществляет руководство внешней политикой страны и как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях[3]. Указанные положения закреплены в ч.3-4 ст. 80, п. «а» ст. 86 Конституции РФ[4].

В соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции РФ, Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства[5].

Для содействия Президенту РФ в определении основных направлений внешней политики государства, участия в разработке общей стратегии внешней политики государства, обеспечении реализации Президентом РФ его полномочий по руководству внешней политикой государства, обеспечения содержательной части внешнеполитических мероприятий с участием Президента РФ, а также выполнения иных задач создано Управление Президента РФ по внешней политике, которое является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ[6].

Все его функции условно можно разделить на обеспечительные, подготовительные, контрольные, функции взаимодействия[7].

Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в рамках своих конституционных полномочий ведут законодательную работу по обеспечению внешнеполитического курса Российской Федерации и выполнению ее международных обязательств.

Совет Безопасности Российской Федерации осуществляет подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения международной безопасности и контроль за их выполнением.

Министерство иностранных дел Российской Федерации ведет работу по непосредственной реализации утвержденного Президентом Российской Федерации внешнеполитического курса. МИД России осуществляет координацию внешнеполитической деятельности федеральных органов исполнительной власти и контроль за ней в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации"[8].

Анализируя текст данного Указа, приходим к выводу, что МИД РФ отводится роль органа, аккумулирующего всю информацию о международных сношениях органов исполнительной власти и направляющего их в нужное русло. В частности, федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ надлежит информировать в установленном порядке МИД РФ об осуществляемых международной деятельности и международных связях: официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях.  Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров РФ, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполнительной власти с МИД РФ до их представления соответственно Президенту РФ и в Правительство РФ[9].

К тому же, в указе содержатся интересные положения о том, что с официальными заявлениями и инициативами по вопросам внешней политики государства выступают Президент РФ, Председатель Правительства РФ и Министр иностранных дел РФ, а другие лица - по их соответствующему поручению. Представители федеральных органов исполнительной власти могут выступать с заявлениями, затрагивающими отдельные внешнеполитические вопросы, только в соответствии с утвержденными в установленном порядке позициями, согласованными с Министерством иностранных дел РФ.

Официальная информация внешнеполитического характера обнародуется пресс-секретарями Президента РФ и Председателя Правительства РФ, Департаментом информации и печати Министерства иностранных дел РФ, а также уполномоченными на то Министром иностранных дел РФ представителями Министерства[10].

Правда, найти информацию о том, от чьего имени указанные субъекты выступают по вопросам внешней политики, в нормативно-правовых актах обнаружить не удалось. Исходя из конституционных положений, Президент РФ избирается гражданами Российской Федерации (п. 1 ст. 81 Конституции РФ), Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы (п.1 ст. 111 Конституции РФ), Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (п.2 ст. 112 Конституции РФ)[11]. Расширительно толкуя положения Конституции РФ, приходим к выводу, что указанные субъекты выступают по вопросам внешней политики от имени граждан Российской Федерации.

Субъекты РФ развивают свои международные связи в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" и другими законодательными актами. МИД России и другие федеральные органы исполнительной власти оказывают содействие субъектам РФ в осуществлении ими международного сотрудничества при строгом соблюдении суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации[12].

Субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты РФ с согласия Правительства РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств. Под международными и внешнеэкономическими связями субъектов РФ понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях[13].

При подготовке решений о проведении внешнеполитического курса государства федеральные органы исполнительной власти по мере необходимости взаимодействуют с неправительственными организациями России[14].

Вопросы безопасности в Конституции и законодательстве РФ.

Вопросы безопасности отражены в нормативно-правовых актах более детально и полно, нежели внешнеполитические.

В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ обладает широкими полномочиями в области обороны и безопасности страны. Пункт "ж" ст. 83 Конституции гласит: Президент РФ "формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определен федеральным законом". Такой закон еще не принят. В настоящее время действует Закон Российской Федерации "О безопасности". Вышеназванный Закон определяет понятие безопасности как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз" (ч. 1 ст. 1)[15].

Статья 10 Закона посвящена разграничению полномочий органов власти в системе безопасности. В соответствии с ней органы исполнительной власти:

обеспечивают исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере безопасности;

организуют разработку и реализацию государственных программ обеспечения безопасности;

осуществляют систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, общества и государства в пределах своей компетенции;

в соответствии с законом формируют, реорганизуют и ликвидируют государственные органы обеспечения безопасности.

Судебные органы:

обеспечивают защиту конституционного строя в Российской Федерации, руководствуясь Конституцией РФ и законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации;

осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства;

обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены в связи с деятельностью по обеспечению безопасности[16].

 В соответствии со ст. 11 Закона общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент РФ, который возглавляет Совет Безопасности РФ, контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности, в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по ее обеспечению. С принятием новой Конституции Российской Федерации из закона была исключена норма, обязывающая Президента РФ не реже одного раза в год представлять законодательному органу доклад об обеспечении безопасности Российской Федерации. Полностью исключена из закона РФ "О безопасности" в первоначальной редакции ч. 2 ст. 10, перечисляющая полномочия законодательного органа в этой сфере[17]. Из чего можно сделать вывод о расширении президентских и сужении полномочий законодательного органа.

В настоящее время Федеральное собрание РФ как законодательный орган разрабатывает систему правового регулирования отношений в сфере безопасности и, принимая закон о бюджете, влияет на решение вопросов финансирования органов обеспечения безопасности и федеральных программ в сфере безопасности.

Полномочия Совета Федерации федерального собрания в области обороны определены ст. 102 Конституции Российской Федерации, ст. 5 федерального закона "Об обороне" и включают в себя: рассмотрение расходов на оборону, устанавливаемых принятыми государственной думой федеральными законами о федеральном бюджете, федеральными законами в области обороны; утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению; решение вопросов о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.

Государственная Дума Федерального Собрания:

1) рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете;

2) принимает федеральные законы в области обороны[18].

Совет безопасности РФ является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности. Совет безопасности Российской Федерации рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка[19].

Ответственность государственных органов по вопросам внешней политики и безопасности.

Вопрос об ответственности, пожалуй, самый неразрешенный в данной теме, поскольку у государственных органов больше функций и прав, чем ответственности.

Итак, субъекты РФ, участвующие во внешнеполитическом курсе государства, исходя из ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" ответственности в данной сфере не несут, поскольку законом она не урегулирована.

Норм об ответственности Совета Безопасности РФ, как участника формирования внешнеполитического курса, в Законе РФ «О безопасности» не обнаружено. Зато обнаружена норма, об ответственности Совбеза как субъекта обеспечения безопасности. Но ясности в вопросе эта норма не прибавила. Согласно ст. 13, Совет Безопасности ответствен перед Верховным Советом Российской Федерации за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз[20]. Поскольку Верховного Совета РФ ныне не существует, представляется неясным, перед кем ответственен Совет Безопасности: перед всем Федеральным Собранием РФ или только перед Государственной Думой РФ.

Должностные лица, превысившие свои полномочия в процессе деятельности по обеспечению безопасности, несут ответственность в соответствии с законодательством[21]. Представляется, что речь здесь идет об административной и уголовной ответственности.

В отношении Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, как субъектов внешнеполитических вопросов, так и вопросов безопасности, действует конституционная норма, по которой члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей[22].

Вопрос об ответственности Министерства иностранных дел Российской Федерации, как органа по непосредственной реализации президентского внешнеполитического курса, в законодательстве не урегулирован.

Начальник Управления Президента РФ по внешней политике несет ответственность за выполнение задач, возложенных на Управление[23], однако перед кем, непонятно. Расширительно толкуя Положение об Управлении Президента РФ по внешней политике, предполагаем, что перед Президентом, поскольку начальник Управления назначается на должность и освобождается от нее Президентом РФ. Но пределы и мера такой ответственности не определены.

Судебные органы, участвующие, согласно законодательству, в политике безопасности, ответственности также не подлежат, ввиду судейской неприкосновенности[24], установленной Конституцией РФ.

И, наконец, Президент РФ, который также наделен Конституцией РФ неприкосновенностью[25].

Подводя итоги, отметим, что в данном исследовании ясно отражены полномочия исполнительной власти по вопросам внешней политики и безопасности государства, которые по сравнению с полномочиями других ветвей власти, значительно шире. И ответственности у исполнительной ветви практически нет. На этот счет в литературе существует мнение, что «в тех случаях, когда исполнительная власть своими нормативными актами нарушает Конституцию Российской Федерации и законы, она разрушает правовые основы политического режима и вместо народовластия и парламентской республики может быть установлен тоталитарный режим исполнительной власти»[26].

_____________________________

[1] См. например, Процесс формирования и осуществления внешней политики капиталистических государств. М., 1981

 

[2] Конституция Российской Федерации

[3] Концепция внешней политики Российской Федерации

[4] Конституция Российской Федерации

[5] Там же

[6] п. 3 ПОЛОЖЕНИЕ ОБ УПРАВЛЕНИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ

[7] Там же п. 4

[8] Концепция внешней политики Российской Федерации

[9] п.п.1-2 Указа Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации"

[10] Там же п. 4

[11] Конституция РФ

[12] Концепция внешней политики Российской Федерации

[13] ст. 1 ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации"

[14] Концепция внешней политики Российской Федерации

[15] Соотношение компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти в правовом государстве в сфере безопасности, обороны и внешней политики (В.Б. Догляд, "Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2004 г.)

[16] ст. 10 ЗАКОНА РФ от 05.03.1992 N 2446-1 (ред. от 02.03.2007) "О БЕЗОПАСНОСТИ"

[17] Соотношение компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти в правовом государстве в сфере безопасности, обороны и внешней политики (В.Б. Догляд, "Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2004 г.)

[18] Там же

[19] ст. 13 ЗАКОНА РФ от 05.03.1992 N 2446-1 (ред. от 02.03.2007) "О БЕЗОПАСНОСТИ"

[20] Там же

[21] Там же ст. 7

[22] ч. 1 ст. 98 Конституции РФ

[23] П. 11 ПОЛОЖЕНИя ОБ УПРАВЛЕНИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ

[24] Ст. 122 Конституции РФ

[25] Там же ст. 91

[26] Соотношение компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти в правовом государстве в сфере безопасности, обороны и внешней политики (В.Б. Догляд, "Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2004 г.)

_________________

Статья была подготовлена автором-студенткой 5 курса юридического факультета Волгоградской академии госслужбы-  в 2008 г.  для одного из семинаров Школы международной безопасности при Центре информации по вопросам международной безопасности  и  была любезно предоставлена автором для публикации на сайте в 2010 г.



Комментарии

  • ФИО автора комментария16.08.2010

    Текст комментария

blog comments powered by Disqus